ref.0401ontw.tk
Utrecht, 1 april 1999
Aan: De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken
t.a.v. de heer Mr. J. Hommes - griffier
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Geachte leden van de commissie,
Graag wil de Landelijke India Werkgroep voldoen aan uw verzoek om schriftelijk commentaar te geven op de brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking d.d. 26 februari 1999 inzake het Landenbeleid voor de structurele bilaterale hulp.
'Hulp helpt met name in die arme landen die een goed beleid voeren en waar sprake is van goed bestuur' laat de Minister in haar brief weten. Op die landen wil de Minister de structurele bilaterale hulp richten.
Als uitgangspunt zijn wij het met deze benadering eens, met de daaruit getrokken conclusies en voorgestelde vervolgacties niet.
Het eerste probleem is dat het niet zo makkelijk is om de landen met goed bestuur en goed beleid te onderscheiden van de landen waar dat niet het geval is. Er zijn vooral veel 'grijstinten'. Overigens bevat de brief van de minister geen feitelijke achtergrondinformatie en analyse om te kunnen toetsen of de uiteindelijk gekozen landen die voor structurele hulp in aanmerking komen ook daadwerkelijk aan beide criteria voldoen en welke rol de 'additionele overwegingen' spelen.
Eenieder die bekend is met de gekozen landen zal al snel constateren dat zeer veel valt af te dingen op de kwaliteit van het bestuur en het (uitgevoerde) beleid in de betreffende landen.
India is daarvan een evident voorbeeld.
India springt er in de Zuid-Aziatische regio op een aantal punten positief uit. Het land is een democratie met regelmatige verkiezingen. India kent een vrije pers, een onafhankelijke (hoewel niet op daadwerkelijke uitvoering van haar taken berekende) rechtelijke macht en een leger dat zich buiten de politiek houdt.
Toch scoort India slecht als het om goed bestuur en goed beleid gaat. Er is sprake van mensenrechtenschendingen op velerlei terrein, variërend van een systematisch patroon van politiegeweld,
slavernij (inclusief van kinderen), omvangrijke illegale kinderarbeid, discriminatie en geweld tegen vrouwen en tegen Dalits ('onaanraakbaren') en andere minderheidsgroepen. Verder kan worden
gewezen op omvangrijke corruptie door politici, ambtenaren en zakenlieden, een zeer gebrekkige transparantie van bestuur en zeer beperkte mogelijkheden voor met name arme burgers om hun rechten te realiseren en onbehoorlijk bestuur aan de kaak te stellen en te corrigeren.
Uit talrijke studies komt naar voren dat sociaal en ander beleid vaak uitstekend is geformuleerd en zelfs in wetten is vastgelegd, maar dat de armste groepen in de praktijk nauwelijks bereikt worden. Het ontbreekt aan goed bestuur en aan politieke wil van een invloedrijk deel van de elite om de wetten en programma's, met name die de positie van arme en achtergestelde groepen moet verbeteren, effectief uit te voeren. Het goede beleid bestaat vaak alleen op papier.
Voor een uitgebreidere soortgelijke analyse van beleid en bestuur in India willen wij u onder meer verwijzen naar het laatst uitgebrachte Beleidsplan India (voor de periode 1992-1995) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Volgens veel waarnemers, waaronder de Landelijke India Werkgroep, is de situatie sindsdien niet wezenlijk verbeterd. Eerder is er sprake van een, vooral door hindoe-fundamentalisten aangewakkerde, toegenomen polarisering van de Indiase samenleving tussen verschillende bevolkingsgroepen. Daarvan zijn onder meer de Dalits, christenen en moslims het slachtoffer.
Al met al kunnen we concluderen dat India, en wellicht de meeste andere 18 landen die zijn uitgekozen voor structurele bilaterale hulp alleen (zeer) relatief beter scoren op de criteria goed beleid en goed bestuur.
Deze constatering heeft belangrijke consequenties. Op basis van het idee dat er in de gekozen landen sprake is van goed beleid en goed bestuur wil de Minister 'uitgaan van de prioriteiten zoals door de landen zelf gesteld' en meldt zij dat 'bij de selectie van de sectoren de vraag van het ontwikkelingsland beslissend zal zijn'.
Gezien het feit dat in het geval van India en andere landen in de regio zeer veel is af te dingen op 'goed bestuur' en 'goed beleid', betekent dit dat elke mogelijkheid om juist het zwakke sociale en sociaal-economisch beleid te versterken uit handen wordt gegeven.
De keuze van sectoren door landen zelf - in casu India - zou daarom moeten plaatsvinden binnen de (nader aan te scherpen) doelstellingen voor het Nederlandse ontwikkelingsbeleid als geheel. Armoedebestrijding, het verkleinen van de kloof tussen arm en rijk, emancipatie en vergroting van kansen van achtergestelde groepen (bijvoorbeeld vrouwen en Dalits) en een betere bescherming van het milieu (en de velen die daarvan direct voor hun levensonderhoud afhankelijk zijn) zijn daarbij enkele voor de hand liggende criteria.
Steun aan de sector gezondheidszorg die de basisgezondheidszorg verwaarloosd ten koste van dure ziekenhuizen en steun aan basisonderwijs dat werkende kinderen systematisch uitsluit van goed
dagonderwijs moet bijvoorbeeld niet mogelijk zijn.
Niet alleen de keuze van sectoren maar ook beleid en uitvoering van de gesteunde sectorprogramma's zelf zou door Nederland en andere donoren moeten worden getoetst op de bovengenoemde criteria en op de door de Minister in haar toespraak van 20 januari jl. bij Cordaid terecht
genoemde basiscriteria voor goed bestuur: participatie, transparantie, rechtmatigheid en effectiviteit.
De brief van de Minister geeft aan dat 'ook in de komende jaren een voortdurende monitoring van de ontwikkelingen in alle betrokken ontwikkelingslanden aan de hand van de criteria nodig zal zijn'.
Wij menen dat het als basis voor het nieuwe landenbeleid allereerst noodzakelijk zou zijn om per land een document op te stellen waarin feitelijk wordt beschreven en getoetst hoe de betreffende landen 'er voor staan' op de criteria armoede, kwaliteit van beleid, kwaliteit van bestuur en welke rol 'additionele overwegingen' spelen bij de keuze van het betreffende land. Het gaat daarbij om overwegingen als: de toegevoegde waarde van de Nederlandse hulp, meerjarige trends in relatie tot de criteria, de kwaliteit van het lopende ontwikkelingsprogramma en de rol die een land speelt bij het handhaven van de regionale vrede en veiligheid. Alleen op basis van een dergelijk
'benchmark document' kunnen in de toekomst de ontwikkelingen effectief worden gevolgd en kunnen meerjarige ontwikkelingen worden met betrekking tot de criteria inzichtelijk in beeld worden gebracht.
Vanzelfsprekend zal een dergelijk document openbaar moeten zijn, evenals de jaarlijkse plannen en verslagen van de Ambasades over het gevoerde beleid. Een volwassen relatie met ontwikkelingslanden die zich kwalificeren voor een structurele bilaterale relatie moet ook met zich mee brengen dat veel meer dan nu sprake is van een openbaar debat over de (resultaten van) het gevoerde beleid in het licht van de criteria die aan de landenkeuze en (wat ons betreft) de sectorenkeuze ten grondslag liggen.
Verder is niet duidelijk hoe de 'themaspecifieke instrumenten' zich zullen gaan verhouden tot de vrije keuze van de gekozen landen voor bepaalde sectoren. Zijn die programma's aanvullend aan de door de betreffende landen zelf gekozen sectoren? Of hebben de 19 landen de mogelijkheid om deze instrumenten zonder verdere consequenties buiten de structurele bilaterale relatie te houden?
Tenslotte nog enkele opmerkingen over de 'additionele overwegingen' die volgens de brief van de Minister bij de landenkeuze een rol spelen.
Het criterium 'toegevoegde waarde van een Nederlandse bilaterale hulprelatie' wordt gerelateerd aan de in Nederland en op de ambassade benodigde deskundigheid en capaciteit. Het is echter te verwachten dat het nieuwe landenbeleid juist andere vormen van deskundigheid en capaciteit noodzakelijk maakt: minder projectmatige deskundigheid en meer generalistische politieke, maatschappelijk en bestuursmatige deskundigheid welke nodig is om een effectieve bijdrage te kunnen leveren aan de beleidsdialoog over en de monitoring van gesteunde sectorprogramma's.
Aangezien ook de kwaliteit van het lopende ontwikkelingsprogramma een rol speelt bij de landenkeuze ligt het voor de hand dat de Minister daarvan, als onderdeel van het wenselijke 'benchmark document', een beschrijving en analyse per land opstelt en aan kamer en publiek ter
beschikking stelt.
Overigens is het bij dit criterium van belang om na te gaan wat aan de kwaliteit van de lopende programma's ten grondslag ligt. Wellicht wordt die kwaliteit juist bepaald door factoren, bijvoorbeeld intensieve Nederlandse betrokkenheid bij de keuze van programma's en/of sectoren,
die in het voorgestelde nieuwe beleid van de minister juist afwezig zullen zijn.
De 'additionele overweging' rond de rol die een land speelt in het handhaven van de regionale vrede en veiligheid heeft voor India (en Pakistan) een speciale betekenis. Beide landen, vooral Pakistan, besteden een groot deel van hun begroting voor hun militaire apparaat. India en daarna Pakistan hebben onlangs kernproeven genomen en daarmee een zeer slechte dienst bewezen aan de vrede en veiligheid in de regio. Gecoördineerde sancties in Europees verband zijn mislukt. Het
zou in dat verband van belang zijn te weten welke rol het criterium 'rol bij vrede en veiligheid' werkelijk speelt bij de keuze van de landen alsmede om dit criterium nader te specificeren.
Wij zijn als Landelijke India Werkgroep graag bereid om onze visie op het voorgestelde landenbeleid voor de structurele bilaterale hulp nader schriftelijk en/of mondeling aan u toe lichten.
Hoogachtend,
G.J.B . Oonk,
namens de Landelijke India Werkgroep
Landelijke India Werkgroep - 1 oktober 1999