English version of this page   terug

Beleidsnotitie
TEKEN TEGEN KINDERARBEID


Inhoud




INLEIDING

Van september 1996 tot februari 1997 hebben ABOP/NGL (recent gefuseerd tot Algemene Onderwijsbond, AOb), Bilance, Fair Trade Organisatie, FNV, Hivos, Kinderen in de Knel/Kerken in Aktie, de Landelijke India Werkgroep, de Landelijke Vereniging van Wereldwinkels, Novib en Unicef Nederland gezamenlijk de handtekeningenactie Teken Tegen Kinderarbeid gevoerd. De campagne doet een beroep op de Nederlandse regering en de Europese Unie om:
  • steun aan het basisonderwijs in ontwikkelingslanden te combineren met programma's om werkende kinderen op school te krijgen;
  • steun te geven aan keurmerken voor 'kinderarbeidvrije' producten en de invoerrechten voor deze producten af te schaffen, om te beginnen voor Rugmark-tapijten en 'fair trade producten';
  • al het mogelijke te doen om extreme vormen van kinderarbeid, zoals kinderslavernij, kinderprostitutie en gevaarlijk werk, zo snel mogelijk uit te bannen.
Deze notitie geeft een nadere uitwerking van onze gezamenlijke visie. In hoofdstuk 1 komen de feiten, oorzaken en oplossingen globaal aan de orde. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de bijdrage die de Europese Unie en Nederland kunnen leveren aan de strijd tegen kinderarbeid.


I HET FENOMEEN KINDERARBEID: FEITEN, OORZAKEN EN OPLOSSINGEN

Kinderarbeid: feiten en definities
De Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) schat dat alleen al in ontwikkelingslanden tenminste 120 miljoen kinderen tussen 5 en 14 jaar oud hele dagen werken, van wie een belangrijk aantal jonger dan 10 jaar is. Als ook de kinderen meegeteld worden die werken naast andere activiteiten stijgt het totale aantal werkende kinderen in ontwikkelingslanden tot tenminste 250 miljoen.1
Waarschijnlijk is dit nog steeds een forse onderschatting van de werkelijke omvang omdat veel kinderarbeid 'onzichtbaar' is. Zij werken in kleine bedrijfjes, op het platteland of in het gezin, bijvoorbeeld als bediende of huishoudelijke 'hulp'. Kinderarbeid is, zoals uit deze voorbeelden al blijkt, voor een heel groot gedeelte te vinden in de informele sector. Dat geldt bijvoorbeeld voor sommige van de meest extreme en voor kinderen schadelijkste vormen van kinderarbeid: de kinderslaven in de tapijtindustrie en de vele, vaak heel jonge meisjes uit arme gezinnen die als huishoudelijke hulp lange dagen maken in dienst van rijke families.
Maar ook in het Noorden werken kinderen in naai-ateliers, werkplaatsen of op het platteland. Vaak gaat het om kinderen van minderheden of (illegale) immigranten.

Er is verschil tussen kinderarbeid als hier bedoeld en kinderwerk. Bijna alle kinderen werken, ook zij die gevrijwaard zijn van kinderarbeid. Ze helpen thuis, doen boodschappen of helpen op de boerderij. Zo kunnen kinderen leren verantwoordelijkheid te nemen en trots te zijn op wat ze doen. Het helpt ze zich voor te bereiden op de volwassenheid, op een manier die sterk bepaald wordt door de sociale en culturele context.
Kinderarbeid is iets geheel anders. Het heeft betrekking op werksituaties die schadelijk zijn voor de gezondheid, opvoeding en onderwijs belemmeren, kortom die situaties die kinderen belemmeren kind te zijn. Volgens de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) is van kinderarbeid sprake wanneer kinderen op te jonge leeftijd werken of te veel uren per dag werken, wanneer het werk veel spanning met zich meebrengt, als kinderen op straat moeten werken of voor een schamel loon, wanneer het werk eentonig is, als de verantwoordelijkheid te groot is, of als kinderen onder intimidatie te lijden hebben.2
De meeste kinderen in ontwikkelingslanden werken niet in de industrie maar in de landbouw, de 'informele sector' en het huishouden. In de landbouw werken meer jongens. Meisjes doen vaak thuis het 'onzichtbare werk' dat minder wordt gewaardeerd, maar soms nog zwaarder is dan werk buitenshuis.

De ILO heeft in de loop van de tijd een groot aantal conventies opgesteld die normen stellen op het gebied van kinderarbeid. De bekendste en meest omvattende is ILO-conventie 138 die als algemene norm stelt dat kinderen jonger dan 15 jaar niet aan het arbeidsproces zouden mogen deelnemen (voor ontwikkelingslanden is dat 14 jaar). ILO-conventie 138 is slechts door een beperkt aantal landen ondertekend, 49 om precies te zijn.

Die beperkte ratificatie geldt niet voor het VN-Verdrag Inzake de Rechten van het Kind uit 1989. Artikel 32 van dat verdrag verklaart dat de Staten die het verdrag ondertekenen het recht van het kind erkennen om beschermd te worden tegen "economische uitbuiting en het verrichten van enige gevaarlijke arbeid of arbeid die opvoeding of onderwijs kan belemmeren dan wel schadelijk kan zijn voor de gezondheid van het kind of diens psychische, geestelijke, zedelijke of sociale ontwikkeling." De ondertekenende Staten nemen de verplichting op zich om de noodzakelijke wetgevende, bestuurlijke, sociale en onderwijskundige maatregelen te nemen om dit artikel uit te voeren met inbegrip van het vaststellen van een minimum-leeftijd waarop kinderen mogen werken.3 Het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind is inmiddels door vrijwel alle landen ondertekend.4
Kinderarbeid die het volgen van onderwijs belemmert, is bovendien in strijd met het recht op onderwijs dat in het VN-verdrag voor de Rechten van het Kind is vastgelegd. In Artikel 28 erkennen de verdragspartijen het recht op onderwijs en nemen de verplichting op zich te zorgen voor "verplicht basisonderwijs dat voor een ieder gratis toegankelijk zal zijn. "Bovendien hebben kinderen volgens het Verdrag rechtop vrije tijd en ontspanning.5 Daarmee is kinderarbeid een schending van internationale verdragsverplichtingen en dus een internationaal mensenrechtenprobleem.

Oorzaken
Hoe komt het dat kinderarbeid dan toch zo wijd verbreid is?
Kinderarbeid is volgens Unicef India6 vooral het gevolg van 'uitbuiting van de zwakken en kansarmen'. Armoede heeft daar in zoverre mee te maken dat arme mensen het meest kwetsbaar zijn voor uitbuiting. Als er geen wetten en/of organisaties zijn die daadwerkelijke bescherming bieden, dan moeten volwassenen elk (laag) loon accepteren dat hen wordt geboden. Of accepteren dat zij helemaal geen werk krijgen maar dat hun 'goedkopere kinderen' worden ingehuurd. Kinderarbeid komt daarom vooral voor in landen en/of bedrijfstakken waar fundamentele vakbonds- en arbeidsrechten - zoals non-discriminatie van werknemers en het recht op vrije vakvereniging en collectieve onderhandelingen - ontbreken of veel tegenwerking ondervinden.

Kinderarbeid is minstens evenzeer een oorzaak van armoede als het gevolg van armoede. Werkende kinderen plegen roofbouw op hun lichaam en geest en groeien meestal op tot volwassenen zonder scholing, voorbestemd voor laaggeschoold werk en veroordeeld tot maatschappelijke machteloosheid. Zo ontstaat een vicieuze cirkel: kinderarbeid(st)ers groeien op tot armen die ook hun kinderen weer moeten laten werken.
Die vicieuze cirkel van armoede geldt ook op nationaal niveau. Grote aantallen kinderen die werken zijn ook grote aantallen kinderen die geen of nauwelijks onderwijs krijgen. Maar juist onderwijs is een basisvoorwaarde voor economische en sociale ontwikkeling. Investeren in basisonderwijs kan een uiterst belangrijke bijdrage leveren aan het nationaal inkomen van landen. Het Human Development Report 1996 van de UNDP stelt dat het BNP van landen met 4 tot 9 procent kan stijgen voor elk jaar waarmee de kinderen in een land gemiddeld langer naar school gaan.7

De relatie tussen armoede en kinderarbeid is geen 'natuurwet': armoede hoeft niet noodzakelijkerwijs te leiden tot kinderarbeid. Bij kinderarbeid is er altijd sprake van exploitatie van armoede. Er is altijd iemand die van kinderarbeid profiteert: een werkgever die nog minder loon hoeft te betalen of een overheid die baat meent te hebben bij goedkopere export en binnenlandse consumptiegoederen. Of kinderarbeid blijft voortbestaan is dan ook in hoge mate afhankelijk van de politieke wil om een einde te maken aan de exploitatie van armoede die kinderarbeid is. Door op nationaal niveau èn op internationaal niveau de maatregelen te nemen en de middelen vrij te maken die nodig zijn om kinderarbeid uit te bannen.

De Indiase staat Kerala, één van de armere deelstaten van India, is een voorbeeld van wat dan mogelijk is. Kerala is erin geslaagd kinderarbeid zo goed als uit te bannen. Verplicht en gratis lager onderwijs was daarbij het belangrijkste middel. In Kerala is de verdeling van inkomens minder ongelijk dan in de rest van India. Er is een sterke vakweging en de lonen liggen er gemiddeld hoger. Ook op ander gebied zijn de sociale omstandigheden in Kerala beter dan in de rest van India, hetgeen bijvoorbeeld tot uiting komt in een laag sterftecijfer voor kinderen en een betere positie van vrouwen.8 Op economisch gebied doet Kerala het zeker niet slechter dan de rest van India, want tussen 1987 en 1992 kende Kerala een economische groei van 6,2 procent per jaar, dat wil zeggen ruim anderhalf keer zoveel als India in zijn geheel (3,8 procent).

Dat wil niet zeggen dat er geen grote investeringen nodig zijn om een einde te maken aan alle kinderarbeid in de wereld. Volgens Unicef zou 40 miljard dollar extra nodig zijn boven de bedragen die nu al besteed worden, om iedereen in ontwikkelingslanden toegang te geven tot sociale basisvoorzieningen als gezondheidszorg, onderwijs en schoon water. Die voorzieningen leveren een belangrijke bijdrage aan de bestrijding van kinderarbeid.9
Voor een deel kunnen ontwikkelingslanden die bedragen zelf opbrengen door het verleggen van prioriteiten. Zeker geldt dit voor de landen die nu een snelle economische groei doormaken.10 Voor een deel is hulp van de internationale gemeenschap nodig.11 Maar naast hulp is ook op internationaal niveau de politieke wil nodig om een eind te maken aan kinderarbeid. Zodat bijvoorbeeld structurele aanpassingsprogramma's niet leiden tot extra bezuinigingen op onderwijs en sociale zekerheid en maatregelen worden genomen om de internationale handel in 'kinderarbeidvrije' produkten te bevorderen.

Bestrijding van kinderarbeid
Internationaal is een beweging op gang gekomen om een einde te maken aan alle vormen van kinderarbeid. Het thema staat hoog op de agenda van internationale organisaties. Nationale overheden in een groeiend aantal ontwikkelingslanden stellen - met steun van de ILO - actieprogramma's op tegen kinderarbeid. Non-gouvernementele organisaties (NGO's) in Zuid en Noord zijn actief op dit front. Er is een groeiend bewustzijn bij consumenten en het grote publiek dat kinderarbeid onaanvaardbaar is.

Kinderarbeid kent vele vormen. De meest extreme vormen van kinderarbeid zijn een zodanige schending van de mensenrechten dat nationale regeringen en internationale organisaties de hoogste prioriteit moeten geven aan onmiddellijke uitbanning. Het gaat daarbij om werk door zeer jonge kinderen (jonger dan 13 jaar), kinderslavernij, kinderprostitutie en kinderpornografie, en werk onder gevaarlijke omstandigheden (waarvoor de ILO een leeftijdsgrens van 18 jaar hanteert). Kinderarbeid onder de 13 jaar is extreem omdat 13 de ondergrens is waaronder de ILO Conventie 138 zelfs geen licht werk voor kinderen meer accepteert. Het hanteren van 13 jaar als leeftijdsgrens maakt het ook mogelijk om het recht van elk kind op tenminste zes jaar basisonderwijs te garanderen.

Maar ook de andere, 'minder extreme' vormen van kinderarbeid, gaan ten koste van het 'hoogste belang' van het kind en haar of zijn recht op ontwikkeling (VN-Verdrag voor de Rechten van het Kind, art. 3 en 6).
Bestrijding van kinderarbeid moet gebeuren op twee fronten. De extreme vormen van kinderarbeid moeten direct aangepakt worden. Voor de kinderen die het slachtoffer geworden zijn van slavernij of prostitutie, van te zwaar of gevaarlijk werk moeten rehabilitatieprogramma's opgesteld worden. Tegelijkertijd dient preventie van kinderarbeid hoog op de agenda gezet te worden. Goede wetgeving en wetshandhaving, bestrijding van armoede en uitbuiting, alsmede voor iedereen toegankelijk gratis basisonderwijs zijn sleutelelementen in de preventie en bestrijding van kinderarbeid. Preventie en maatregelen om direct een einde te maken aan de extreme vormen van kinderarbeid moeten een onlosmakelijk deel uitmaken van nationale en internationale programma's voor een gefaseerde uitbanning van alle vormen van kinderarbeid, in overeenstemming met ILO-conventie 138.

Een dergelijke aanpak vereist een groot aantal verschillende maatregelen. Nederland en de Europese Unie kunnen daarbij op de hierna beschreven drie terreinen een belangrijke rol spelen. Elk 'terrein' wordt besloten met een aantal aanbevelingen aan de Nederlandse regering en de Europese Unie.


II ACTIEPUNTEN TEKEN TEGEN KINDERARBEID

Basisonderwijs voor elk kind
School en kinderarbeid sluiten elkaar uit, zeker als het om arbeid voor hele dagen gaat en als het kinderen onder de 13 jaar betreft. Scholen zijn het logische alternatief voor kinderarbeid en hebben bij de bestrijding van kinderarbeid van oudsher een sleutelrol vervuld. Dat ligt ook voor de hand: goede scholen bieden kinderen kansen op ontwikkeling die ze anders niet zouden krijgen en leveren juist daardoor een essentiële bijdrage aan de sociale en economische ontwikkeling van een land.12 Leerplicht is het noodzakelijk complement van een verbod op kinderarbeid. Omgekeerd is een verbod op kinderarbeid noodzakelijk om leerplicht te kunnen realiseren. De school is werk genoeg.
Dit uitgangspunt veronderstelt dat scholen berekend zijn op hun taak, dat er voldoende scholen zijn die bereikbaar zijn voor alle kinderen, dat het onderwijs van goede kwaliteit is met voldoende geschoolde leerkrachten en dat het onderwijs zich actief inzet om kinderen op school te krijgen en te houden die de meeste kans lopen al vroeg te moeten gaan werken: meisjes, kinderen uit marginale groepen in de samenleving, kinderen van minderheden en migranten. Bovendien veronderstelt dat uitgangspunt dat kinderen naar school kùnnen gaan: dat het onderwijs gratis is, dat leermiddelen - in ieder geval voor wie dat nodig is - gratis zijn, dat de school geen aparte kleding voorschrijft die de (ouders van) kinderen zelf moeten betalen en dat er waar nodig extra voorzieningen zijn zoals schoolmaaltijden.

De omvang van de taak om alle kinderen de mogelijkheid te geven lager onderwijs te volgen mag blijken uit het volgende: over de hele wereld zijn er (tenminste) 140 miljoen kinderen tussen 6 en 11 jaar oud die niet naar school gaan, dat is 23 procent van kinderen in de lagere-school-leeftijd in ontwikkelingslanden. Het aantal kinderen dat de lagere school niet afmaakt en meestal maar enkele jaren onderwijs heeft gehad is waarschijnlijk even groot.13 Met andere woorden bijna de helft van de kinderen in ontwikkelingslanden krijgt geen of onvoldoende onderwijs.
Het realiseren van (verplicht) basisonderwijs voor elk kind veronderstelt investeringen in de opleiding van leerkrachten, het ontwikkelen en beschikbaar stellen van leermiddelen en het bouwen van scholen over een periode van jaren. Daar bovenop komt de taak om speciale lesprogramma's en lesmateriaal te ontwikkelen voor nu werkende kinderen, om deze voor te bereiden op deelname aan het reguliere onderwijs.

Waar 'het hoogste belang' en 'het welzijn' van kinderen voorop staat (art. 3 van het VN-verdrag voor de Rechten van het Kind)14 is het logisch en menselijk om prioriteit te leggen bij programma's bestemd voor de kinderen die het meeste risico lopen en in extreme situaties werken. Dat is een reden te meer om aan de uitbanning van arbeid door - nog zeer jonge - kinderen beneden de 13 jaar, dat wil zeggen kinderen in de lagere-school-leeftijd, tezamen met andere extreme vormen van kinderarbeid de hoogste prioriteit te geven. Dit betekent dat voor deze groepen kinderen waar nodig speciale programma's moeten worden opgezet die het ook voor hen mogelijk maken om zich voor te bereiden op en deel te nemen aan regulier basisonderwijs. Alleen zo kunnen deze kinderen dezelfde kansen krijgen als kinderen die in gelukkiger omstandigheden opgroeien. In verschillende landen zijn voorbeelden te vinden van onderwijsprojecten op dit terrein die voldoen aan de voorwaarde dat kinderen uit kinderarbeid gehaald worden en na voorbereiding gaan deelnemen aan het reguliere onderwijs.15 Voor werkende kinderen boven de 14 jaar die te oud zijn om basisonderwijs te kunnen volgen, moeten daarnaast programma's komen die hen in ieder geval in staat stellen basisvaardigheden op te doen en een vak te leren.

Bilaterale en multilaterale donoren geven momenteel hulp aan diverse programma's voor vernieuwing en uitbreiding van het basisonderwijs in ontwikkelingslanden. Het meest omvangrijke en ambitieuze voorbeeld daarvan is het District Primary Education Programme in India. Het is een programma in tien deelstaten van India waaraan de Wereldbank, de Europese Unie en diverse bilaterale donoren - waaronder Nederland - op grote schaal bijdragen. De bedoeling is dat de kwaliteit van het onderwijs sterk verbeterd wordt en dat meer meisjes onderwijs gaan volgen.
Het programma heeft echter geen specifieke strategieën ontwikkeld om kinderen die nu nog hele dagen werken, naar school te krijgen. Daardoor krijgen juist de meest gemarginaliseerde kinderen, die veelal onder de 'most intolerable' condities bij een werkgever of thuis werken, niet de kans om naar school te gaan of alleen naar een avondschool. Dit laatste leidt in de praktijk niet alleen tot nog meer overbelasting van kinderen, maar geeft hen bovendien niet dezelfde kansen als kinderen die een normale school bezoeken. Daardoor wordt de bestaande, veelal grote, maatschappelijke ongelijkheid bestendigd.

Hoe de vernieuwing van het basisonderwijs gecombineerd kan worden met mobilisatie van werkende kinderen en hun ouders 'van onderop' laat de bijvoorbeeld het werk van de MV Foundation in Andhra Pradesh zien (zie bijlage I).

Wat kunnen Nederland en de Europese Unie doen:

  • een veel grotere prioriteit geven aan hulp voor investeringen in het lager onderwijs in ontwikkelingslanden, om te beginnen binnen het 20/20 concept16 en waar nodig ook aanvullend;
  • de huidige en toekomstige steun aan het basisonderwijs in ontwikkelingslanden altijd combineren met programma's om ook werkende kinderen op reguliere basisscholen school te krijgen;
  • waar mogelijk gebruikmaken van schuldverlichting voor ontwikkelingslanden zodat zij middelen vrij kunnen maken voor onderwijs ('debt for education swaps');
  • steun geven aan non-gouvernementele 'model-projecten' die, zo mogelijk samen met de (lokale) overheid, lokale gemeenschappen mobiliseren voor goed en toegankelijk basisonderwijs voor elk kind. Kinderen die te oud zijn om in de eerste klas van de basisschool te beginnen moet 'overgangsonderwijs' geboden worden om hen de kans te geven in te stromen in regulier basisonderwijs.
Keurmerken en invoertarieven
De groei van de internationale handel heeft onder invloed van de scherpe concurrentie op de wereldmarkt bijgedragen aan de groei van de kinderarbeid. Veel ontwikkelingslanden hebben hun economieën geliberaliseerd om te kunnen concurreren op de wereldmarkt met als gevolg een groeiende informele sector en een toename van kinderarbeid. Grote bedrijven uit het Noorden, op zoek naar de goedkoopste leveranciers, verplaatsen hun productie en 'uitbestede arbeid' als de arbeidskosten in een bepaald land te 'hoog' worden. Zo wordt kinderarbeid bevorderd in plaats van tegengegaan. Kinderen zijn tenslotte goedkope arbeidskrachten die zich niet kunnen of mogen organiseren. Kinderen in ontwikkelingslanden knopen tapijten, werken in de kledingindustrie, maken speelgoed en naaien voetballen, allemaal ten behoeve van de export naar de geïndustrialiseerde landen.
Tegelijkertijd is er een tegenbeweging op gang gekomen. Zowel consumenten als vakbonden en NGO's oefenen steeds vaker druk uit op bedrijven om sociaal verantwoord te produceren en in te kopen. Productie zonder kinderarbeid is daarbij een belangrijke eis. In de Verenigde Staten heeft dat er bijvoorbeeld in de kledingindustrie toe geleid dat veel bedrijven de afgelopen jaren een gedragscode hebben ingevoerd waarin wordt toegezegd geen kinderarbeid bij de productie te gebruiken en geen toeleveranciers in te schakelen die kinderarbeid gebruiken. Kinderarbeid komt daardoor nu waarschijnlijk minder voor in de exportindustrieën van de belangrijkste leverancierslanden voor de Amerikaanse markt dan enkele jaren geleden.17

Gedragscodes, waarbij bedrijven zichzelf regels opleggen zijn een stap in de goede richting. Noodzakelijk is echter dat de uitvoering van dergelijke gedragscodes gepaard gaat met maatregelen om, samen met internationale organisaties, overheden, vakbonden en NGO's, tegelijkertijd alternatieven te creëren voor kinderen die worden 'ontslagen'. De gefaseerde uitbanning van kinderarbeid in de kledingindustrie in Bangladesh en de instroom van deze kinderen in het onderwijs is daarvan een goed voorbeeld.
Om de consument te kunnen garanderen dat een produkt sociaal verantwoord - dus onder meer zonder kinderarbeid - is gemaakt, biedt een gedragscode onvoldoende zekerheid. Daarvoor is onafhankelijke controle en de beschikbaarheid van heldere informatie over gehanteerde normen en klachtmogelijkheden nodig. Een aantal vrijwillige keurmerken, zoals Rugmark voor handgeknoopte tapijten (zie bijlage II) en Max Havelaar voor koffie en cacao, voldoen aan die eis. In Nederland hebben vakbeweging, NGO's en enkele branche-organisaties in de kledingsector onlangs afgesproken om te komen tot een winkelkeurmerk voor 'schone kleding' die volgens een aantal basale arbeidsnormen van de ILO - waaronder afwezigheid van kinderarbeid - wordt gemaakt en voldoet aan 'keurmerk-normen'. Ook in andere Europese landen wordt campagne gevoerd voor een dergelijk keurmerk, bij voorkeur één keurmerk op Europees niveau.

Ook 'fair trade' producten leveren een belangrijke bijdrage aan het bestrijden van kinderarbeid en het verbeteren van de arbeidsomstandigheden van de werknemers. Weliswaar is voor deze producten nog geen keurmerk ontwikkeld, maar de gegevens over de eigen, ook internationale, controle daarop zijn openbaar en controleerbaar.

Voor de invoer van producten uit ontwikkelingslanden gelden veelal speciale regels. Een belangrijke regeling is het Algemeen Preferentieel Systeem (APS) dat preferentiële (lagere) invoertarieven mogelijk maakt voor producten uit ontwikkelingslanden. Eind 1994 werd in het APS een sociale clausule opgenomen die het mogelijk maakt met ingang van 1998 extra preferenties toe te kennen aan landen die kunnen aantonen dat zij zich 'in hoofdzaak' houden aan de ILO-conventies met betrekking tot kinderarbeid en vakbondsvrijheid.

Over de wijze waarop deze clausule uitgevoerd zal worden moet in de loop van 1997 besloten worden, waarschijnlijk gedurende het Nederlandse voorzitterschap van de EU. De Europese Commissie zal daartoe een voorstel doen.
Het is moeilijk voor te stellen dat een land als geheel in aanmerking komt omdat weinig 'APS-landen' zich daarvoor zullen kunnen kwalificeren. Een productgewijze aanpak biedt, met name als deze gekoppeld wordt aan keurmerken, de mogelijkheid landen en/of bedrijfstakken te stimuleren om kinderarbeid planmatig aan te pakken. Het huidige APS lijkt deze mogelijkheid van tariefpreferenties voor 'keurmerkproducten' toe te laten.
Een mogelijkheid om toch tariefpreferenties aan landen toe te kennen is om deze afhankelijk te maken van een met de ILO/UNICEF overeengekomen tijdgebonden programma om kinderarbeid te bestrijden. Afhankelijk van concrete resultaten daarvan zouden de tarieven voor de producten uit het betreffende land, wellicht stapsgewijs, kunnen worden teruggebracht tot nul.

De onlangs door minister Pronk en staatssecretaris Van Dok-van Weele naar de Tweede Kamer verstuurde notitie 'bevordering van import van ecologisch en/of sociaal verantwoord geproduceerde producten' beveelt aan om ter voorbereiding op de komende APS-discussie een analyse te maken van 'producten die in aanmerking zouden kunnen komen voor additionele preferenties op basis van sociale en/of milieu-overwegingen'. Hoewel gepleit wordt voor een actieve benadering van keurmerken, wordt uit de notitie niet duidelijk of die preferenties direct gekoppeld kunnen en moeten worden aan uitsluitend producten mèt een keurmerk. Juist dat laatste kan een keurmerk voor bijvoorbeeld een 'kinderarbeidvrij' product een belangrijke steun in de rug geven. Om een wezenlijke duidelijke bijdrage te leveren aan de bestrijding van kinderarbeid moet de additionele preferentie voor een keurmerkproduct zo groot mogelijk zijn. Met andere woorden: voor deze producten zou een nul-tarief gehanteerd moeten worden en/of, zoals in de genoemde notitie van Pronk en Van Dok wordt gesuggereerd, een lager BTW-tarief.
Bovendien zouden deze keurmerkproducten niet onder het zogenoemde 'graduatie-mechanisme' van het APS moeten vallen. Dit mechanisme houdt in dat ontwikkelingslanden met een relatief hoge industriële ontwikkeling die in een bepaalde sector een betrekkelijk groot deel van de invoer in de EU voor hun rekening nemen, voor die sector niet meer in aanmerking komen voor APS-preferenties. Zo komen bijvoorbeeld textiel-producten uit India en Pakistan vanaf 1998 niet meer in aanmerking voor preferentiële tarieven onder het APS.18 Het graduatie-mechanisme lijkt vooral te zijn ingegeven door protectionistische overwegingen. De effectiviteit van de sociale clausule in het APS zal er echter sterk door verminderen. De clausule is bedoeld om ontwikkelingslanden door positieve maatregelen te stimuleren een eind te maken aan kinderarbeid. Maar juist in de snel groeiende sectoren van de exportindustrie die door het graduatie-mechanisme worden getroffen, zijn vaak kinderarbeid en slechte arbeidsomstandigheden te vinden.19

Wat kunnen Nederland en de Europese Unie doen?
Door steun aan vanuit de samenleving ontstane onafhankelijke keurmerken kunnen zij bijdragen aan de bestrijding van kinderarbeid èn aan de bewustwording van het grote publiek. Dat kan door:

  • het financieel steunen van de ontwikkeling en marketing van keurmerkproducten en fair trade producten en van informatie aan de consument en bedrijven;
  • het scheppen van de mogelijkheid een keurmerk of 'fair trade-mark' te laten toetsen en waarmerken door een onafhankelijke instantie;
  • het hanteren van het lage BTW-tarief en het niet heffen van invoerrechten (nul-tarief) voor producten uit ontwikkelingslanden die onder dergelijke gewaarmerkte keurmerken en 'fair trade-marks' gemaakt zijn;
  • stapsgewijze verlaging van invoertarieven voor die landen die - vooraf aangegeven - concrete resultaten boeken bij het bestrijden van kinderarbeid volgens een met de ILO en UNICEF afgesproken tijdgebonden overeenkomst.

Uitbannen van extreme vormen van kinderarbeid
Onderwijs en het via handelsmaatregelen bevorderen van productie zonder kinderarbeid kunnen uitbanning van kinderarbeid, met inbegrip van de meest extreme vormen, dichterbij brengen. Om de meest extreme vormen op korte termijn uit te bannen moeten regeringen, internationale organisaties, vakbonden, werkgeversorganisaties en ngo's nauw met elkaar samenwerken. Versterking van bestaande ILO-instrumenten, met name ILO-conventie 138 en ILO-conventie 29 (dwangarbeid) is daarvoor een eerste vereiste. Kinderslavernij en kinderprostitutie bijvoorbeeld zijn ook aan te pakken onder de laatstgenoemde conventie en veelal het nationale strafrecht.
Een nieuwe, breed ondertekende ILO-conventie in aanvulling op ILO-conventie 138, waarin een verbod op extreme vormen van kinderarbeid (en de daartegen te nemen maatregelen) worden vastgelegd kan een belangrijke rol spelen bij het gefaseerd uitbannen van kinderarbeid. Het is daarbij echter essentieel dat onder deze 'extreme vormen van kinderarbeid' ook alle kinderarbeid onder de 13 jaar wordt begrepen.

Voorkomen moet worden dat een nieuwe conventie tegen extreme vormen van kinderarbeid een excuus wordt om kinderarbeid niet in zijn geheel uit te bannen. Daarom moet elk beleid dat er op is gericht om extreme vormen van kinderarbeid onmiddellijk te bestrijden onderdeel zijn van een breder beleid en van tijdgebonden programma's om kinderarbeid onder de 15 jaar, en gevaarlijk werk onder de 18 jaar, uit te bannen.
Weliswaar hebben kinderen die onder extreme omstandigheden werken in veel gevallen extra aandacht nodig, bijvoorbeeld om ook hen op school te krijgen, maar dit mag niet betekenen dat andere kinderen die werken niet tegelijk de kans moeten krijgen om naar school te gaan. Een lokale mobilisatie-strategie gericht op ouders en kinderen om deze kinderen op school te krijgen en om het onderwijs te verbeteren, kan zich niet beperken tot de kinderen die bijvoorbeeld gevaarlijk werk doen of kindslaaf zijn. Het scheppen van speciale onderwijs-faciliteiten voor uitsluitend geselecteerde kinderen die onder extreme omstandigheden werken schept nieuwe vormen van verdeeldheid in de samenleving. Het stelt ook de effectieve uitvoering van het recht op gratis en verplicht lager onderwijs voor alle kinderen nodeloos uit.

Wat kunnen Nederland en de Europese Unie doen?

  • zich inzetten voor het totstandkomen van een nieuwe ILO Conventie tegen extreme vormen van kinderarbeid, voor een brede ratificatie daarvan en een sterk monitoring-mechanisme van de ILO; tegelijkertijd moet er naar gestreefd worden om zoveel mogelijk landen ILO-conventie 138 te doen ondertekenen;
  • zich in ILO-verband inzetten voor eenzelfde status voor een nieuwe conventie tegen extreme vormen van kinderarbeid èn voor ILO-conventie 29 tegen dwangarbeid net als nu geldt voor vakbondsvrijheid. Dat wil zeggen dat aanvaarding van deze conventies een voorwaarde zou moeten worden voor het lidmaatschap van de ILO;
  • het (in samenwerking met de ILO) ondersteunen van landen op het gebied van wetgeving tegen kinderarbeid, het opstellen van actieprogramma's tegen kinderarbeid en het opzetten van een goed werkende arbeidsinspectie;
  • hun beleid om extreme vormen van kinderarbeid te bestrijden onderdeel maken van een breder beleid gericht op uitbanning van kinderarbeid in het algemeen, met name door het bevorderen van het recht op onderwijs voor elk kind.

Bijlage I

Vijftigduizend werkende kinderen naar school.20

"We willen leren en niet werken" roept een groep glunderende meisjes van rond de 10 jaar, die in een zomerkamp van vier maanden wordt voorbereid op de vierde klas van de basisschool. Het kamp wordt georganiseerd door de Indiase M. Venkatarangaiya (MV) Stichting in de deelstaat Andhra Pradesh. Deze organisatie is er de afgelopen jaren in geslaagd om ongeveer 50.000 kind-arbeiders, waaronder veel schuldslaven, uit hun werk te halen en op de basisschool te krijgen. Het gaat om de armste, meestal kasteloze, kinderen waarvan de ouders, als ze al werk hebben, veelal als landarbeider hun brood moeten verdienen.
De MV Stichting richt zich op alle partijen die bij kinderarbeid en onderwijs betrokken zijn: kinderen, ouders, werkgevers, onderwijzers en de overheid. Ze vindt dat alle werkende kinderen op gewone scholen horen te zitten, dus ook meisjes die in het huishouden werken.

Drieduizend vrijwilligers die door de MV Stichting zijn getraind leggen de contacten met de ouders en kinderen. Het zijn vaak ex-werkende kinderen die dankzij de stichting een opleiding hebben genoten.
Uitnodigingen voor avondklassen en driedaagse 'speel- en leerbijeenkomsten' moeten de kinderen voor het onderwijs motiveren. Zij worden daardoor vaak zo enthousiast dat ze hun ouders overtuigen dat zij naar school willen. Ruim voor het begin van het schooljaar worden de ouders van de 5 tot 8-jarigen benaderd om hun kind bij de school in te laten schrijven. Is er geen school dan zorgt de MV Stichting drie jaar voor een onderwijzer als de ouders het geld voor het schoollokaal of nog een extra hulponderwijzer bijeenbrengen. Na drie jaar moet de overheid de school overnemen.

De ouders zijn nauw bij het onderwijs betrokken via dorpscomité's en comité's van ouders en onderwijzers, die onder meer de kwaliteit van het onderwijs bewaken. De MV Stichting zoekt het conflict met de werkgevers niet op, maar spreekt hen via deze comités en vrijwilligers wel flink aan op hun morele verantwoordelijkheid om de kinderen naar school te laten gaan.
Oudere kinderen van 9 tot 14 jaar kun je niet meer in de eerste klas laten beginnen. Vier maanden lang worden zij voorbereid voor de vierde of vijfde klas van de gewone basisschool. Een deel van de kinderen gaat naar door de regering betaalde kostscholen, waar de kinderen voedsel en goede begeleiding krijgen. Andere oudere kinderen worden in een speciale groep of 'bijspijkerklas' op de lokale basisschool voorbereid op instroom in hogere klassen.
Omdat veel meisjes nu naar school gaan is hun gemiddelde huwelijksleeftijd gestegen van 13 naar 18 jaar. Heel belangrijk is ook dat de lonen van de volwassenen, vooral van de vrouwen, flink zijn gestegen omdat er nog maar weinig 'goedkope' kinderen zijn.

De MV Stichting is zo succesvol dat haar werkwijze is overgenomen door de districtsoverheid. Al het geld dat vroeger werd besteed aan non-formeel avondonderwijs wordt nu in verbetering van de dorpsscholen gestoken. Terwijl de stichting zelf in 300 dorpen werkt, hebben ze enkele duizenden vrijwilligers en enkele honderden betaalde hulponderwijzers getraind voor een soortgelijk overheidsprogramma in 800 dorpen.

De MVF is van mening dat zij tijdens de uitvoering van haar programma verschillende mythen rond kinderarbeid heeft ontkracht:21

  1. Armoede weerhoudt ouders ervan om hun kinderen naar school te laten gaan;
  2. Ouders hebben niet het gevoel dat onderwijs essentieel voor kinderen is;
  3. Kinderen geven de voorkeur aan werk boven school.
Hun programma heeft volgens de MV Foundation integendeel laten zien dat ouders, onafhankelijk van hun economische positie, een sterke wens hebben om hun kinderen te laten leren. Het heeft ook bewezen dat ouders, als ze er zeker van zijn dat hun kind serieus onderwijs krijgt, er veel opofferingen in termen van tijd en geld voor over hebben om hun kind op school te houden.

Bijlage II

RUGMARK: TAPIJTEN ZONDER KINDERARBEID22

Wat wil Rugmark?
Rugmark wil dat kinderen die in de tapijtindustrie werken naar school gaan en dat hun werk door volwassenen wordt overgenomen.
Rugmark ondersteunt kinderen die in de tapijtindustrie werken of werkten door speciale opvangprogramma's en programma's gericht op het voorkomen dat kinderen voor de tapijtindustrie worden geronseld.

Wat is het keurmerk Rugmark?
Rugmark is een keurmerk. Een systeem van inspecties controleert het gebruik van het keurmerk. Het keurmerk wordt door exporteurs met een Rugmark-licentie, op de tapijten aangebracht. Door middel van een individueel nummer en een systeem van coderingen kan de herkomst van elk tapijt worden getraceerd.

De criteria van Rugmark:
Het keurmerk Rugmark verplicht de tapijtknoperijen en de exporteurs tot het volgende:

  • kinderarbeid te voorkomen. In familiebedrijven is arbeid van eigen kinderen of familie jonger dan 14 jaar toegestaan wanneer aangetoond wordt dat ze de school bezoeken.
  • medewerkers tenminste het geldend minimumloon te betalen.
  • een volledige lijst van knoopstoelen aan de Rugmarkstichting te overhandigen en regelmatig te actualiseren.
  • inspectie ten alle tijden toe te staan en de benodigde informatie daartoe beschikbaar te stellen.

Rugmark India en Nepal
Rugmark-stichtingen bestaan op dit moment in India en Nepal. Beide stichtingen werken nauw samen met mensenrechten-, kinder- en ontwikkelingsorganisaties. Ook is er een internationaal bureau welke eigenaar is van het keurmerk. Rugmark stichtingen in de consument-landen, waaronder Nederland, zijn in oprichting.

Wat gebeurt er met de kinderen?
Inspectie is een onvervangbaar onderdeel van Rugmark. Maar het keurmerk is alleen zinvol wanneer er alternatieven zijn voor de kinderen. Daarom dragen importeurs in 'consumentenlanden' zoals in Europa en de Verenigde Staten bij aan de financiering van programma's voor de kinderen, hun familie en dorpsgenoten. Ze staan daartoe 1% van de totale importwaarde af aan Rugmark. Ook dragen internationale hulporganisaties bij aan opvangprogramma's, zoals bijvoorbeeld Unicef.

Rugmark scholen
In het voorjaar van 1996 is de eerste 'Rugmarkschool' in India van start gegaan. Er werken zes onderwijzers en de school telt 250 leerlingen - zowel jongens als meisjes. De kinderen komen uit de omliggende dorpen waar veel mensen met tapijtknopen hun brood verdienen. Zonder school zouden veel van de leerlingen ook aan het tapijtknopen zijn begonnen.
Eind oktober 1996 opende de Rugmark Stichting haar eerste opvangcentrum voor kinderen die aan de weefgetouwen worden gevonden tijdens inspecties. Het is een verblijfscentrum waarin kinderen een half jaar tot twee jaar een basis- en beroepsopleiding krijgen. Ook is er medische zorg en sociale begeleiding. Kinderen die in slavernij werkten en geronseld zijn in verder weg gelegen gebieden zijn het eerst aan de beurt.
De Nepal Rugmark Stichting heeft inmiddels vier opvangcentra annex scholen voor ex-tapijtknopertjes, waarvan bijna de helft meisjes zijn.

Wat heeft Rugmark bereikt?
Wellicht nog belangrijker dan de 'eigen' Rugmark-projecten voor de ex-tapijtknopertjes zijn de indirecte resultaten van de campagne van Rugmark. In diverse districten waar veel kinderen werden geronseld worden nu door de overheid tientallen scholen opgezet. De inspecties op kinderarbeid door de overheid zijn strenger geworden. Ook zijn er zo'n 15 projecten van start gegaan, georganiseerd door diverse organisaties, om kinderarbeid en het ronselen van kinderen te voorkomen en de inkomsten van hun ouders te verhogen.

Enkele cijfers:
In januari 1998 waren 180 Indiase exporteurs aangesloten bij Rugmark. Zij hebben samen ruim 18.000 weefgetouwen. Inmiddels zijn meer dan een miljoen tapijten met een Rugmark-label geëxporteerd. Veertien inspecteurs gaan zes dagen per week in teams van twee op pad om weefgetouwen te controleren op de afwezigheid van kinderarbeid en de uitbetaling van het minimumloon (circa ƒ1,50 per dag).
Rugmark Nepal is in het najaar van 1996 van start gegaan en heeft nu 32 aangesloten bedrijven en 4 inspecteurs.



Noten

  1. International Labour organization. Child labour; targeting the intolerable. Geneva: International Labour Office, 1996 (International Labour Conference; 86th Session, 1998; Report VI (1); Sixth item on the agenda), p.7.
  2. International Labour Organization. World Labour Report 1993. Geneva: ILO, p.130 e.v.
  3. NB. Eigen vertaling.
  4. Eind 1996 hadden alle landen ter wereld op zes na het verdrag ondertekend. De zes landen die het VN-Verdrag voor de Rechten van het Kind niet geratificeerd hadden, waren: de Cook Eilanden, Oman, Somalië, Zwitserland, de Verenigde Arabische Emiraten en de Verenigde Staten van Amerika (United Nations Children's Fund. The State of the World's Children 1997. New York: Unicef/Oxford: Oxford University Press, 1996, p. 9).
  5. Dit recht is ook vastgelegd in een reeks van andere verdragen, o.a. in het 'Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten', dat eveneens breed ondertekend is.
  6. 'Child labour: Unicef India position', 1996, p.2: 'Child labour arises because of the exploitation of the weak and underprivileged. This results in a wilful abuse of children for profit contravening their basic rights. Those in poverty are most vulnerable to this exploitation.'
  7. Het gaat om het gemiddelde aantal jaren onderwijs dat de beroepsbevolking genoten heeft. Voor de eerste drie jaar onderwijs geldt dat elk extra jaar onderwijs goed is voor een stijging van het BNP van een land met 9 procent, voor elk volgend jaar is het BNP-stijgingspercentage 4 procent (United Nations Development Programme. Human Development Report 1996. New York: UNDP/Oxford: Oxford University Press, 1996, p. 76).
  8. Human Development Report 1996, p. 81.
  9. United Nations Children's Fund. The State of the World's Children 1997. New York: Unicef/Oxford: Oxford University Press, 1996, p. 14 e.v.
  10. ILO. Targeting the intolerable, p.114-115.
  11. Tweederde van het benodigde extra bedrag om iedereen toegang te geven tot sociale basisvoorzieningen zou door ontwikkelingslanden zelf gevonden kunnen worden als deze bereid zouden zijn om een kwart van hun militaire uitgaven van 125 miljard dollar per jaar te besteden aan sociale voorzieningen. Door ook de prioriteiten in de ontwikkelingshulp te verleggen zou het grootste deel van het overige bedrag verkregen kunnen worden. Daarom is het van groot belang dat het op de Sociale Top van 1995 afgesproken 20/20 principe wordt doorgevoerd. Dit principe houdt in dat ontwikkelingslanden 20 procent van hun overheidsuitgaven bestemmen voor sociale voorzieningen en rijke landen 20 procent van hun ontwikkelingshulp (The State of the World's Children 1997, p.14).
  12. Zie hiervoor noot 7.
  13. The State of the World's Children 1997, p.48.
  14. Art. 3 lid 1: "In all actions concerning children (...) the best interest of the child shall be a primary consideration."
    Art. 3 lid 2: "States Parties undertake to ensure the child such protection and care as is necessary for his or her well-being (...)"
  15. Bijv. de BRAC-scholen in Bangladesh en in India het werk van de MV Foundation.
  16. Zie hiervoor noot 11.
  17. Bureau of International Labor Affairs. The apparel industry and codes of conduct: a solution to the international child labor problem? Washington: U.S. Department of Labor, 1996.
  18. Zie artikel 4 en 5 van het APS en bijlage II.
  19. Rugmark-tapijten zouden bijvoorbeeld niet in aanmerking komen voor (extra) tariefpreferenties onder het APS als zij uit India en Pakistan komen. Voor meer informatie over kinderarbeid in andere snel groeiende export-sectoren zie ook: Martine Kruijtbosch, 'Child and adult labour in the export-oriented garment and gem polishing industry of India', India Committee of the Netherlands (Landelijke India Werkgroep), 1996.
  20. Uit: Kinderarbeid in India, Landelijke India Werkgroep, 1996.
  21. Report and leaflet 'Reaching the Unreached', MV Foundation, Secunderabad, India.
  22. Tekst van een folder van de Coalitie voor Tapijten Zonder Kinderarbeid. De coalitie bestaat uit FNV, Kinderen in de Knel/Kerken in Actie, Landelijke India Werkgroep, Novib en Unicef Nederland.



pagina KINDERARBEID

begin document

English version of this page
Landelijke India Werkgroep - 1 oktober 1999