Nederlandse hulp aan India onder voorwaarden

Landenkeuze

In februari van dit jaar liet minister Herfkens de Tweede Kamer weten dat zij de structurele bilaterale ('van land-tot-land') betrekkingen wil beperken tot negentien landen. De lijst met hulpontvangende landen was volgens Herfkens veel te lang geworden om nog voldoende kwaliteit te kunnen leveren. Maar minstens zo belangrijk om die lijst eens flink in te korten is haar opvatting: 'Hulp helpt met name in die arme landen die een goed beleid voeren en waar sprake is van goed bestuur'. Goed beleid en goed bestuur zijn daarom samen met de mate van armoede (een gemiddeld jaarlijks inkomen van minder dan $925,-) de belangrijkste criteria om landen uit te kiezen voor een langlopende bilaterale relatie. Maar ook andere overwegingen zoals de behoefte aan hulp, de kwaliteit van het lopende programma en de rol die het land speelt bij vrede en veiligheid in de regio spelen een rol bij de landenkeuze.
In Zuid Azië voldoen India, Bangladesh en Sri Lanka blijkbaar voldoende aan de criteria. Pakistan stond ook op de lijst maar zou - vanwege 'onzekerheden' - samen met enkele landen na een jaar opnieuw beoordeeld worden. De Kamer oordeelde echter - en minister Herfkens ging daar zonder moeite mee akkoord - dat er in Pakistan geen sprake was van een behoorlijk bestuur, onder meer op het gebied van mensenrechten. Ook Zimbabwe werd om die reden van de lijst gehaald.

Vanzelfsprekend brak na het eerste 'landenlijstje' van de minister de discussie los over de criteria en de gekozen landen. Zo constateerde de LIW in een brief aan de Tweede Kamer dat het niet zo simpel is om landen met een goed beleid en bestuur te onderscheiden van landen waar dat niet het geval is: 'Er zijn vooral veel grijstinten.' Verder bevatte de brief van de minister nauwelijks informatie om te kunnen toetsen of de gekozen landen aan de criteria voldoen en welke 'meetlat' precies wordt gehanteerd. De LIW vroeg daarom om een goed openbaar document per land waarin wordt getoetst hoe ieder land op de criteria scoort. Dat biedt ook een basis voor het vaststellen van voor- of achteruitgang in de toekomst.
India is een duidelijk voorbeeld van 'grijstinten' die niet zijn te reduceren tot een simpel ja of nee. Het land springt er op een aantal punten positief uit. India is een democratie met regelmatige verkiezingen, een vrije pers, een onafhankelijke (hoewel niet op haar taken berekende) rechtelijke macht en een leger dat zich buiten de politiek houdt.
Toch scoort India slecht als het om andere aspecten van goed bestuur en goed beleid gaat. Er is sprake van mensenrechtenschendingen op velerlei terrein, variërend van een systematisch patroon van politiegeweld, omvangrijke kinderarbeid en zelfs slavernij ('bonded labour') tot discriminatie en geweld tegen vrouwen, Dalits en andere minderheidsgroepen. Omvangrijke corruptie, een vaak slecht functionerend openbaar bestuur en zeer beperkte mogelijkheden voor arme burgers om hun rechten te realiseren maken het beeld er niet positiever op.
Het sociale beleid is vaak uitstekend geformuleerd en zelfs wettelijk vastgelegd, maar de armste groepen worden in de praktijk nauwelijks bereikt. Het ontbreekt aan goed bestuur en aan politieke wil van een invloedrijk deel van de elite om de wetten en programma's, met name die de positie van arme en achtergestelde groepen moet verbeteren, effectief uit te voeren. Het goede beleid bestaat vaak alleen op papier.

Twee deelstaten

Desondanks heeft de LIW er niet voor gepleit om de bilaterale hulp aan India te beëindigen. Als democratie biedt India gelegenheid voor politieke en maatschappelijke participatie en oppositie. Tevens zijn er bij gericht Nederlands beleid mogelijkheden om armoede te bestrijden, niet alleen via particuliere organisaties maar ook via overheidsinstanties.
De Tweede Kamer had meer moeite met die keuze. Het CDA pleitte er aanvankelijk onomwonden voor om India van de lijst te schrappen. Mevrouw Van Ardenne-Van der Hoeven (CDA): 'India bewapent zich sterk en is in langdurig conflict met Pakistan. Dit conflict staat op het punt om hevig te escaleren. Overigens leent India gewoon op de kapitaalmarkt en is de armoede in India mede een kwestie van verdeling'. ¹ Ook Voorhoeve van de VVD had flinke kritiek op India: 'Het land heeft een democratische uitstraling, maar er is ook corruptie, discriminatie van minderheden - de 'onaanraakbaren' - en vrouwen. India heeft onlangs de defensie-uitgaven met 11% verhoogd.' Voorhoeve stelde daarom voor de hulp te beperken tot enkele deelstaten 'die zich sterk maken voor armoedebestrijding en voldoen aan de criteria goed beleid en bestuur'. Want, zei Voorhoeve, als je India helemaal van de lijst af zou voeren 'dan ben je 60% van de allerarmsten al kwijt'. Van Ardenne stemde er mee in 'dat het voor India de juiste oplossing is als wij op een lager niveau, wellicht met afzonderlijke staten, de relatie voortzetten'.
Minister Herfkens hield in haar beantwoording van de opmerkingen over India een veel positiever verhaal. Herfkens: 'Ik vind dat er in het VVD-verhaal te veel aan voorbij wordt gegaan dat het eigenlijk een wonder is dat het in een land met een formaat als India, met zo'n heterogene bevolking, met zo'n relatief ongunstige natuurlijke gesteldheid, desalniettemin door de jaren heen is gelukt om democratische instellingen op te bouwen en te behouden. Natuurlijk gaat er geweldig veel mis, maar schendingen van de mensenrechten zijn niet inherent aan het systeem en de meeste democratische grondrechten zijn opvallend ruim gewaarborgd.' De minister gaf wel toe dat daadwerkelijke uitvoering van wetgeving het probleem is, maar verontschuldigde India met de zinsnede: 'dat zie in meer ontwikkelingslanden'.
Toch stemde Herfkens in met de concentratie van het Nederlandse programma op twee of drie deelstaten. Herfkens: 'Wij zijn dus van plan om deelstaten met een goed beleid en bestuur op de lijst te plaatsen. Wij denken met name aan Andhra Pradesh en Gujarat'. Als reden gaf de minister dat de hoofdverantwoordelijkheid voor het sociale beleid bij de deelstaten ligt en dat 'het financieel en sociaal-economisch beleid enorm verschilt per deelstaat'. Mevrouw Dijksma van de PvdA - die eerder in het debat uitdrukkelijk wees op de politieke betekenis van hulp aan een bepaald land - concludeerde: 'De minister zegt dat zij niet met de nationale regering een programma wil uitvoeren, maar een aantal deelstaten kiest. Dat lijkt me goed'.

Herfkens sprak dat laatste niet tegen en daarmee lijkt een vreemde politieke situatie te zijn ontstaan. Nederland heeft al sinds 1962 een structurele hulprelatie met India. Ook nu heeft de minister het land India (en níet bepaalde deelstaten) op de lijst van landen gezet waarmee zij een langlopende structurele bilaterale relatie wil aangaan. Herfkens mag echter van de Kamer, zo lijkt het tenminste, alleen hulp verlenen aan specifieke deelstaten en niet aan de centrale regering. De Tweede Kamer geeft de centrale regering in New Delhi daarmee een flinke politieke tik op de vingers. De minister doet echter of haar neus bloedt en wekt de indruk dat zij vooral om praktische redenen kiest voor concentratie van de hulp op enkele deelstaten. Nederland kan de regering in Delhi echter niet passeren bij de relaties met specifieke deelstaten. De Nederlandse hulpgelden lopen via het Ministerie van Financiën in Delhi. De grote vraag is dan ook wat er gebeurt met goede nationale programma's, zoals het vrouwenprogramma Mahila Samakhya dat onder de hoede van het nationale 'Ministry of Human Resource Development' wordt uitgevoerd. Het zou buitengewoon te betreuren zijn als dit en andere kwalitatief goede programma's zouden moeten stoppen door politieke onduidelijkheid over de bilaterale relatie met India.

Een terugblik

Alvorens in te gaan op de manier waarop minister Herfkens hulp wil geven aan India, eerst ter verduidelijking een korte geschiedenis van de bilaterale hulp aan India en een schets van het huidige hulpprogramma.
De hulp aan India ging begin jaren zestig van start toen Nederlandse bedrijven - waaronder AKZO, Philips, Fokker, Stork en DSM - een aantal Indiase orders dreigden mis te lopen. India wilde alleen in Nederland kopen als daar goedkope leningen bij verstrekt werden. Volgens het India-rapport van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking uit 1994 ² was de 'doorslaggevende reden' voor Nederland om in 1962 lid te worden van het door de Wereldbank geleidde 'Aid India Consortium': 'bescherming van de belangen van het bedrijfsleven'. De hulp liep op van 38 miljoen per jaar eind jaren zestig tor ruim 200 miljoen eind jaren tachtig. Eerst werden er alleen maar leningen gegeven maar eind jaren zeventig bestond de hulp voor 20% uit schenkingen.
Hoewel commerciële belangen volgens het Inspectierapport de samenstelling van de hulp aan India bleven beïnvloeden, kwam er begin jaren tachtig meer aandacht voor projecten gericht op directe armoedebestrijding. Dit soort projecten waren aanvankelijk vooral gericht op drinkwatervoorziening en krediet voor kleine boeren. 'Continue druk van de Landelijke India Werkgroep droeg bij aan dit nieuwe beleid' meldt het Inspectierapport.

Ambachtelijke vissers op strand van Pulluvilla, Kerala
(foto: Luuk Kramer).
In het begin van de jaren tachtig publiceerde de LIW rapporten over de levering van visserij trawlers en kunstmest aan India. Grote trawlers beconcurreerden de ambachtelijke vissers in de toch al overbeviste kustwateren en de kunstmesthulp - 70% van de bilaterale hulp werd er destijds aan besteed - bereikte de kleine boeren niet. De trawlerleveranties kregen veel negatieve publiciteit in de pers en werden gestopt. Volgens het Inspectierapport hielp het kunstmestrapport van de LIW bij 'de versnelling van de beslissing om de kunstmesthulp terug te dringen en het bilaterale programma te diversificeren'.
Volgens datzelfde rapport is tot 1993 een derde van de totale Nederlandse hulp aan India besteed aan programma's gericht op armoedebestrijding. De rest is besteed aan projecten en programma's die waren vooral gericht op economische groei en infrastructuur.

Ook tussen 1980 en 1990 bedroeg de bilaterale hulp aan India aan India rond de 200 miljoen gulden, ongeveer een kwartje per Indiër dus. Vanaf 1992 bestond de hulp alleen uit giften maar de omvang verminderde wel tot 160 miljoen gulden. In 1998 was het bedrag fors gezakt tot ongeveer 115 miljoen gulden, inclusief circa 45 miljoen voor exportbevorderingsprogramma's.
Nederland is al jaren en ook nu nog vooral actief in allerlei projecten en programma's die met water van doen hebben. Zo wordt via het 'land en water programma' een bijdrage geleverd aan de betere benutting van water voor de landbouw. Bijvoorbeeld door het bevorderen van de 'droge' (niet-geïrrigeerde) ecologische landbouw, het tegengaan van verzouting van de grond en kleinschalige irrigatie. Zeer betrokken is Nederland ook bij de sector drinkwater en hygiëne. Het programma is in een groot aantal districten van vijf deelstaten actief. Het heeft zich vanaf het begin van de jaren tachtig ontwikkeld van een puur technische programma (aanleg van pijpleidingen) tot een aanpak waarbij ook sociale en andere aspecten - bijvoorbeeld bereik van de armste groepen, de bouw van latrines en gezondheidsvoorlichting - werden betrokken. Zowel voor 'land en water' als voor drinkwaterprojecten was overdracht van de voorzieningen aan lokale bestuursraden, vrouwengroepen e.d. een belangrijk uitgangspunt. Uit zowel het Inspectierapport India als een proefschrift van Schulpen uit 1997 ³ blijkt dat dit maar in beperkte mate lukte. Schulpen constateert dat het uiterst moeilijk bleek te armen te bereiken in de drinkwater- projecten. Het Inspectierapport India komt tot de conclusie dat arme boeren niet geprofiteerd hebben van een zeer groot irrigatie-project dat Nederland in de deelstaat Uttar Pradesh financierde. Bij een ander project in West Bengalen lukte dat overigens wel. Zowel de Inspectie als Schulpen vragen zich sterk af of de projecten in beide sectoren wel 'duurzaam' blijken als de Nederlandse financiering ophoudt.

Watertransport is een andere belangrijke sector waarin Nederland al heel lang actief is. Heel lang hebben de activiteiten op dit terrein vooral bestaan uit het leveren van baggerschepen en het doen van baggerwerkzaamheden. Het Inspectierapport zegt daarover: 'Het baggerprogramma voor de periode 1987-1997 was voornamelijk donor-gestuurd, bedacht onder druk van Nederlandse belangengroepen waarbij de Indiase kant nauwelijks was betrokken.' Het huidige programma staat vooral het teken van steun aan opleiding, organisatie en management in de havensector. Het havenprogramma concentreert zich op de deelstaat Gujarat.
Nederland is in India verder vooral actief in de sector milieu (met name op het gebied van waterbeheer en in de industriële en stedelijke sector) en op het gebied het gebied van 'vrouwen en ontwikkeling'. Op dat laatste terrein wordt bijvoorbeeld steun gegeven aan landbouwvoorlichting voor boerinnen in Gujarat en Andhra Pradesh, de particuliere organisatie Working Women's Forum en het al genoemde Mahila Samakhya programma. Daarnaast is het de bedoeling om in alle programma's aandacht te besteden aan de vaak discriminerende gevolgen van het reguliere beleid voor vrouwen en daar zo mogelijk wat aan te doen. 'Mainstreaming van genderaspecten' heet dat in het jargon.
In Gujarat steunt Nederland momenteel in samenwerking met de Wereldbank het een programma voor vernieuwing van het basisonderwijs, waarin overigens een strategie ontbreekt om ook werkende kinderen toegang tot dagonderwijs te bieden. Er is een Cultuurfonds waaruit onder meer het behoud van het Nederlands historisch erfgoed in India wordt gefinancierd en een Kinderfonds ter voorkoming van onder andere kinderarbeid en kinderprostitutie. Aanzienlijke fondsen zijn ook beschikbaar voor export- en investeringsbevordering van Nederlandse bedrijven en kredietverzekering. In 1998 is het bedrijfslevenprogramma samen met een aantal andere economische programma's tijdelijk stopgezet na de Indiase kernproeven. Eind november 1998 liet Buitenlandse Zaken aan de Kamer weten dat het bedrijfslevenprogramma hervat zou worden. Het was niet gelukt om de andere EU-landen achter gezamenlijke sancties tegen India en Pakistan te krijgen. Het Nederlandse mocht geen verdere schade ondervinden van de sancties en minister Van Aartsen constateerde deemoedig dat 'Nederland de lat te hoog heeft gelegd'.

Gevolgen nieuw beleid

Het afgelopen half jaar liet minister Herfkens weleens het woord 'blanco cheque' vallen als het om landen ging waaraan zij mee zij een structurele hulprelatie wilde aangaan.
Ook in een brief aan de Kamer liet de minister weten dat zij wilde 'uitgaan van de prioriteiten zoals door de landen zelf gesteld' en dat deze landen zelf mochten beslissen voor welke 'sector' zij hulp wilden ontvangen. Herfkens wil de betrokken landen meer zeggenschap ('ownership') geven over de besteding van de hulp. Zij wil daarom af van de volgens haar vaak versnipperde en weinig duurzame projecthulp.
Het leek er sterk op dat de minister een nogal absolute tegenstelling hanteerde tussen landen met een slecht en landen met een goed bestuur en beleid. De eerste categorie zou helemaal geen hulp krijgen, terwijl de tweede categorie - de 'nette landen' volgens het blad Internationale Samenwerking - een blanco cheque tegemoet kon zien.
Een blik op de lijst van de zeventien 'nette landen' maakte echter al snel duidelijk dat deze hoogstens relatief beter scoren op de criteria goed bestuur/goed beleid. Het leek er op dat de minister met haar 'blanco cheque' elke mogelijkheid om gericht het vaak weinig effectieve anti-armoede beleid in India te versterken uit handen zou geven.
De LIW stelde daarom in een brief aan Kamer voor om de te ondersteunen sectoren en programma's te toetsen aan enkele voor de hand liggende doelstellingen: armoedebestrijding, het verkleinen van de kloof tussen arm en rijk, emancipatie van achtergestelde groepen (bijvoorbeeld vrouwen en Dalits) en milieubescherming. Verder zouden het sectorbeleid en de uitvoering daarvan moeten voldoen aan normale criteria van goed bestuur zoals participatie van direct betrokkenen, een controleerbare aanpak en effectiviteit. Soortgelijke kritiek kwam ook van andere organisaties. De LIW wees er verder op dat minister Herfkens er nog in december 1998 voor had gepleit om de belangen en deelname van vrouwen binnen het gehele ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te bevorderen. Op elke ambassade zou in ieder geval gezorgd worden voor 'vrouwendeskundigheid'.
Zeer terecht, maar het strookt niet met een 'blanco cheque' aan landen. Het is volgens de LIW daarom consequenter om niet alleen de belangen van vrouwen maar ook die van de armen (waaronder vrouwen) in het ontwikkelingsbeleid centraal te stellen. Veel ontwikkelingsorganisaties, waaronder de LIW, stelden verder de vraag: over wiens 'ownership' heeft de minister het? Gaat het alleen om nationale overheden of worden ook particuliere organisaties en lokale bestuursorganen in die landen bij de keuze, uitvoering en evaluatie van de hulp betrokken?

Toch voorwaarden

Nog voor het kamerdebat liet minister Herfkens de Kamer weten dat er wel degelijk voorwaarden aan de bilaterale hulp worden verbonden. Zo moeten Nederland en het ontvangende land het eens zijn over worden 'de noodzaak absolute voorrang te geven aan armoedebestrijding'. Ook moet de begroting 'transparant' zijn zodat zeker is dat de hulp wordt besteed waarvoor het is bestemd. En er moet er sprake zijn van 'decentralisatie' die garandeert dat de hulp 'ook terecht komt bij de armen in de gemarginaliseerde gebieden buiten de grote steden'. Verder gaat Nederland intensief overleggen over de inhoud van het sectorbeleid, over de financiële en beheersmatige kant daarvan en over de samenwerking tussen uitvoerende instanties. Tenslotte is er sprake van regelmatige tussentijdse 'monitoring' en periodieke evaluaties. Herfkens wil daarbij zoveel mogelijk samenwerken met het ontvangende land en andere donoren die op hetzelfde gebied hulp geven, zodat niet iedereen apart controleert, evalueert etc. Meer donorcoördinatie dus. De eindverantwoordelijkheid blijft bij het ontvangende land. Tijdens het kamerdebat vatte Herfkens dit samen als: 'Er is sprake van een cheque die is voorzien van alle noodzakelijke condities'.

Tijdens het kamerdebat benadrukte de minister dat niet alleen de overheden maar juist ook het 'maatschappelijk middenveld' moet meepraten over de invulling van de 'sectorale benadering' van de hulp. De particuliere medefinancieringsorganisaties (de 'algemene' Novib, de humanistische Hivos, het katholieke Bilance en het protestantse ICCO) spelen daarin een belangrijke rol. Zij krijgen jaarlijks bijna 10% van het Nederlandse ontwikkelingsbudget (590 miljoen gulden in 1998) om particuliere organisaties in ontwikkelingslanden te steunen bij projecten op het gebied van sociale en maatschappelijke ontwikkeling, economische activiteiten en mensenrechten. Indiase organisaties ontvingen daarvoor in 1998 ruim 40 miljoen gulden.
Minister Herfkens heeft onlangs nieuwe werkafspraken met de medefinancieringsorganisaties (MFO's) gemaakt over afstemming tussen haar beleid en het beleid van de door haar gesteunde MFO's. 'Complementariteit' is daarbij het toverwoord: ieder zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, maar wel meer samenwerking. MFO's en hun partnerorganisaties zullen in ontwikkelingslanden actiever deelnemen aan bilaterale 'sectorbeleid' dat samen met overheden wordt opgezet. Daarover staat onder meer in de afspraken: 'Van groot belang is dat NGO's [niet gouvernementele organisaties] ter plaatse op serieuze wijze betrokken worden in de verschillende fasen van planning tot uitvoering en evaluatie'. De medefinancieringsorganisaties (MFO's) zullen hun partnerorganisaties stimuleren om deel te nemen en ook zelf hun praktijkervaringen inbrengen.
Dat klinkt wellicht allemaal vanzelfsprekend maar als het werkelijk gebeurd dan betekent dat een belangrijke nieuwe ontwikkeling. De bilaterale hulp van de Nederlandse overheid en de hulp van MFO's waren tot nu nogal gescheiden circuits, ook als men op hetzelfde terrein actief was. In een gesprek met de LIW, Novib en FNV over de resultaten van de conferentie 'Onderwijs werkt beter' zegde Herfkens overigens toe ook met de LIW overleg te zullen plegen over de toekomst van het hulpprogramma in India. Nogal verrassend opperde zij dat Nederland in India meer en wellicht zelfs overwegend via NGO's zou moeten werken.
Het is niet duidelijk of dat via de MFO's zou moeten of dat Herfkens van plan is zelf meer NGO's te gaan financieren. Dat laatste zou de verschillende 'rollen' en verantwoordelijkheden van het Herfkens' ministerie en de MFO's er niet helderder op maken. Meer samenwerking tussen beide is echter, vooral als dat leidt tot een veel grotere inbreng en zeggenschap van degenen die de hulp moet profiteren - de armen - toe te juichen.

Leren van het verleden

Minister Herfkens heeft een nieuw landenbeleid in de steigers gezet. In de Kamer gaf ze aan dat het eigenlijke werk nog moet beginnen. Het 'kwartetten met landen', zoals ze het noemde, is volgens haar slechts een noodzakelijke voorwaarde om te kunnen werken aan kwaliteitsverhoging van de hulp. Het doel daarvan is: 'effectieve armoedebestrijding', 'het bieden van gelijke kansen aan mannen en vrouwen' en 'een type ontwikkelingen dat zowel sociaal als economisch beklijft'.
Het Inspectierapport India bevat een groot aantal conclusies en aanvelingen die daaraan een bijdrage kunnen leveren. Enkele daarvan zijn: commerciële belangen hebben de samenstelling van het programma negatief beïnvloed, het personeelsbeleid was niet toegesneden op goede uitvoering van de taken en de tijd en kennis ontbrak om alle externe adviseurs goed te begeleiden en - niet het minst belangrijk - het hulpprogramma moet worden toegespitst op programma's voor directe armoedebestrijding.
De komende jaren zal moeten blijken of minister Hefkens deze nog steeds relevante conclusies en aanbevelingen beter dan haar voorgangers weet om te zetten in praktische oplossingen. De taaie Indiase werkelijkheid en de vele open vragen over haar 'sectorale aanpak' zullen daarbij zeker nog de nodige hoofdbrekens opleveren. Aan ambities ontbreekt het Herfkens echter niet. In november van dit jaar, zo beloofde zij, krijgt de Kamer een brief 'waarin wij precies per land aangeven hoe de sectorale benadering vorm krijgt en op welke wijze het maatschappelijk middenveld er bij betrokken wordt'.

Noten

1. De gebruikte citaten van kamerleden en minister Herfkens komen uit het letterlijke verslag van het overleg van 28 juni 1999.
2. India - Evaluation Of The Netherlands Development Programme With India, 1980-1992; IOV, Den Haag, 1994.
3. Proefschrift van Lau Schulpen: 'The same difference - A comparative analysis of Dutch aid channels to India', NICCOS, 1997.